每日熱聞!2022年國土空間規劃UP論壇聚焦詳規改革實踐

近日，2022年國土空間規劃UP論壇在線召開，北京、上海、重慶、廈門、廣州、深圳6個城市規劃自然資源主管部門，圍繞詳細規劃改革的實踐與探索進行交流。

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論壇旨在全面貫徹黨的二十大報告關于“提高城市規劃、建設、治理水平”的精神，通過總結交流地方經驗，推動詳細規劃向全域全要素、向實施治理全面轉型，深入落實《全國國土空間規劃綱要(2021-2035年)》要求，有效發揮詳細規劃上承國土空間總體規劃、下接實施治理的關鍵作用。

論壇在自然資源部空間規劃局的指導下，由部國土空間規劃研究中心、中國國土勘測規劃院以及《城市規劃學刊》《中國土地科學》雜志社聯合舉辦?！?/p>

“多規合一”改革的關鍵

此次論壇上，部國土空間規劃局城鄉詳細規劃處做了“詳細規劃改革——向全域全要素、向實施治理的全面轉型”的報告。其中，強調詳細規劃是“多規合一”改革的關鍵，且不僅是繼承更是開拓。自然資源主管部門應發揮“多規合一”改革優勢，落實生態文明建設要求，明確新時代新規劃價值導向，滿足高質量發展要求，統籌各類空間需求，以“多規合一”的機構改革，打通基于資源資產的全周期管理鏈條，更好地履行“兩統一”職責。

“多規合一”改革以來，各個地方都在不斷適應新發展階段的新要求，在詳細規劃方面做了很多有益的探索。特別是此次論壇交流的六個城市，其探索實踐與改革方向一致，比如北京面向治理時空統籌的轉型，廈門面向全域全要素全周期的轉型，深圳分層傳導體系的轉型，重慶針對不同場景的分類治理轉型，上海上下共商機制的轉型，深圳地方標準的轉型。

此外，各地還積極探索數字化治理導向和適應存量時代的方法轉型。與會者認為，這些探索為國家層面推動詳細規劃改革奠定了豐富且積極的實踐基礎，對于圍繞“中國式現代化”宏偉目標下構建并不斷完善的國土空間規劃體系而言，提供了優秀的范本?！?/p>

承上啟下，分層傳導

發揮詳細規劃承上啟下、分層傳導的作用，是各地今年來探索的重點之一。對此，江蘇省南京市規劃和自然資源局局長葉斌認為，應從國土空間規劃改革等方面，重新認識詳細規劃在空間治理上的地位和作用。同濟大學教授張尚武提出，詳細規劃一定是一套體系建設，要做好總體規劃和詳細規劃的銜接。北京市規劃和自然資源委總規劃師石曉冬認為，應根據事權劃分，發揮詳細規劃承上啟下、分層傳導作用，優化要素配置，融入規劃治理體系。

近年來，深圳立足小地盤、高強度、以存量為主的發展實際，不斷探索符合自身特點的國土空間詳細規劃傳導體系與地方標準。該市創新劃定城鎮、生態、農業三類標準單元，以標準單元作為空間載體，貫穿各級各類國土空間規劃編制、傳導、實施、監督的全過程。同時，完善編管結合、縱向貫通的傳導體系，構建縱向可傳導、橫向可協同、內部可平衡、實施可監督的標準單元管理制度，提高規劃的科學性、權威性和可操作性。

重慶在構建從總體規劃到詳細規劃，規劃單元—街區—地塊穿透式層層落實、層層細化的空間規劃體系中，創新引入場景營城規劃方法。主要是以詳細規劃塑空間，設計做場景，詳細規劃和設計融合共同提升品質，營造充滿情感的空間，鑄魂塑形，畫境文心、心心相印。采用這種規劃方法可以不斷吸引人、集聚人、改變人，使富于魅力的場景真正成為城市發展的內生動力，使規劃真正成為城市發展的引領力量。

廣州立足于國土空間高質量治理要求，深化總規到詳規的傳導，開展現有控規評估專項工作，識別處理舊控規與新總規的矛盾問題。同時，建立“市域—片區—單元—地塊”規劃傳導體系，充分發揮單元詳規承上啟下作用，將總規的“目標性內容”轉化為地塊可落地的“指標性要求”?！?/p>

向實施治理整體轉型

面臨新形勢新要求，推動詳細規劃改革勢在必行，重點是深化“多規合一”改革要求，傳導總體規劃的目標指標，對接規劃實施治理的需要。這主要包括四個方面：在目標上堅決落實總體規劃構建嚴謹閉環傳導體系；在技術上依托國土空間規劃“一張圖”，推動全程在線管理；在方法上推動規劃方法變革，促進詳細規劃向實施治理整體轉型；在標準上鼓勵各地制定地方性 “多規合一”規劃標準。

從實踐來看，一些地方在促進詳細規劃向實施治理整體轉型方面進行了有益的探索。

2021年，廈門市國土空間體系當中，一項重要內容就是優化調整原編制單元，與鎮（街）行政單位契合，強調與基層治理相銜接,并探索鄉村地區詳細規劃和海域詳細規劃編制。

上海從空間維度整合形成“總體—單元—詳規”三個規劃層次，明確強化控制性詳細規劃的實施導向，通過“一張圖”管理實現頂層開展全規劃，中層開展細計劃，底層做實項目。在推動詳細規劃進一步面向實施轉型的過程中，該市統一管理要求、統一技術標準、加強信息化支撐，堅持控詳規劃的科學性和權威性不變、可操作性和精細化管理要求不變。同時，按照服務發展的要求，加強市區一體，以實施為導向推進控詳規劃進一步提質增效。此外，基于編—審—施—評閉環體系，提出控詳規劃管理優化、實現市區協同、共同推進規劃制定實施的具體做法。

推動全生命周期管理

廈門市自然資源和規劃局探索全域全要素覆蓋、全生命周期管理，積極推動詳細規劃從開發控制為主，轉向包括保護、利用、開發、修復、整治、更新等自然資源全生命周期管理。

作為全國第一個減量發展的超大城市，北京系統構建時空統籌、編管一體的國土空間詳細規劃體系。一方面，緊緊把握“控增優存”原則，重點通過存量地區控規的改革實踐帶動超大城市發展方式的轉變。在嚴格傳導總規剛性要求下，夯實178個存量街區的資源底數，按照街區分類進行定向引導。另一方面，通過存量街區畫像明確引導措施，精細化制定配套策略。實踐中，北京推廣“回天”樣板明晰工作路徑，廣泛推進存量地區控規編制，并推進控規改革走深走實，形成以亦莊為代表的工業類存量地區“規劃+規則”的規劃實施框架。此外，還結合城市更新條例立法固化存量地區控規改革成果，持續推進完善“1+5”控規運行體系和國土空間信息系統預警監測平臺建設，保障詳細規劃的全生命周期管理。

深圳則制定因地制宜、動態更新的地方標準，通過精簡用地分級分類、創新用地類別、鼓勵混合利用等方式，構建密度分區管理、容積率測算、存量開發容積管理等規則體系。以此為基礎，搭建了一個的公平、公正、公開的技術標準平臺，促進政府、市場、社會等多元力量更好地參與全生命周期管理，推動城市轉型發展。（方黎明）